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Autonomia del Veneto

Per l'attuazione dell'art. 116,
terzo comma, della Costituzione

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Motivazioni

In via generale le richieste di autonomia aggiuntiva da parte delle regioni possono essere fondate su diversi tipi di motivazioni economico-istituzionali, che si possono così sintetizzare: 
  • maggiore efficienza ed efficacia nell’esercizio delle funzioni rispetto al governo centrale: ciò è dovuto al fatto che la risposta della regione in termini di quantità e qualità dei servizi pubblici può soddisfare meglio le preferenze specifiche della collettività regionale, in conseguenza della relativa maggiore conoscenza locale delle esigenze dei cittadini; 
  • migliore attivazione del controllo democratico da parte della collettività regionale, espresso con il voto, per effetto della maggiore responsabilizzazione degli amministratori regionali sul mantenimento degli equilibri di bilancio, sulla qualità e quantità della spesa e sul reperimento delle entrate tributarie (corrispondenza tra chi impone il prelievo e chi decide come spenderlo);
  • incentivo all’innovazione e diffusione territoriale nei servizi pubblici; l’esercizio di funzioni in via decentrata potrebbe stimolare la sperimentazione di forme nuove di gestione e organizzazione dei servizi, che possono ridurne i costi e aumentarne la qualità. Le soluzioni migliori (best practices) potrebbero essere diffuse alle altre regioni.

Regole finanziarie

L’art. 116 comma terzo della Costituzione, in relazione all’autonomia differenziata, prevede che l’attribuzione di funzioni aggiuntive alle Regioni debba avvenire nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119 della Costituzione il quale, riformato nel 2001, stabilisce i principi del finanziamento degli enti territoriali (Regioni, Province, comuni, Città metropolitane) e delle relazioni finanziarie tra stato ed enti territoriali.

Poiché l’art. 119 è una norma fondamentale, ma che ha bisogno di specificazioni, il legislatore ha approvato una legge delega (L.42/2009) ed un decreto legislativo (D.lgs. 68/2011 sul federalismo fiscale “ordinario”) di attuazione delle sue disposizioni . 

L’art. 14 della L. 42/2009 denominato” (Attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione)” prevede, con riferimento ai profili finanziari dell’autonomia differenziata, la loro conformità all’articolo 119 della Costituzione ed ai principi della stessa L. 42/2009. 

[1] Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario”.
Art. 119 della Costituzione e L. 42/2009 (e D.Lgs. 68/2011) fissano quindi le regole finanziarie di riferimento che valgono sia per il federalismo fiscale “ordinario”, sia per il federalismo differenziato.

Esse in sintesi configurano una finanza regionale che sia:
  • autonoma, sul fronte delle entrate e delle spese, in quanto non dipendente dai trasferimenti statali , dei quali si prevede la soppressione tranne il fondo perequativo e i trasferimenti speciali ex art. 119 comma 5 Cost.. In tal modo la finanza regionale non sarà ogni anno influenzata e vincolata da decisioni dello Stato su quantum, tempi e modalità di utilizzo delle risorse;
  • basata su tributi propri e compartecipazioni ai tributi nazionali riferite al territorio. Per tale motivo l’ammontare delle risorse disponibili sarà legata all’economia regionale, il cui andamento si riflette sull’ammontare delle risorse tributarie del territorio. In tal senso vi è un incentivo a mettere in atto politiche di sviluppo regionali per sostenere la crescita delle basi imponibili e del gettito;
  • sufficiente, in quanto le spese per le funzioni di competenza devono essere integralmente coperte dalle risorse disponibili;
  • razionale, poiché supera la spesa storica, cioè la spesa realizzata nel corso del tempo, spesso non fondata su decisioni e criteri di riparto razionali, per passare al fabbisogno standard o alle capacità fiscali;
  • responsabile, in quanto fondata sull’incentivo a comportamenti efficienti, con l’applicazione di premi o sanzioni in relazione ai risultati ottenuti;
  • trasparente ed equa, attraverso l’applicazione della solidarietà finanziaria (cd. perequazione) nei confronti dei territori che hanno dotazioni finanziarie minori o maggiori bisogni non riconducibili a inefficienze di comportamento.

Il federalismo ordinario attuativo dell’art. 119 Cost. avrebbe dovuto essere attuato a partire dal 2013. Purtroppo per varie ragioni (crisi economiche, ma anche forti resistenze centrali al cambiamento, timore di alcune regioni sulla diversa distribuzione delle risorse) la parte fondamentale dei provvedimenti citati (L. 42/2009 e D.Lgs. 68/2011), che riguarda il sistema di finanziamento e di perequazione delle regioni, a 11 anni di distanza dall’approvazione del secondo, rimane tutt’oggi inattuata, essendo stata oggetto di diverse 


proroghe, ed è previsto debba entrare in vigore dall’anno 2023 e, secondo il PNRR, addirittura nel 2026 . Questa inerzia ha prodotto una spinta ulteriore alle richieste di federalismo differenziato.


[1] L’articolo 7 del D.lgs. 68/2011 prevede la soppressione di tutti i trasferimenti statali alle regioni a statuto ordinario aventi le caratteristiche di “generalità e permanenza”, con esclusione di quelli finanziati tramite il ricorso all'indebitamento e del trasferimento a titolo dell’ex fondo perequativo di cui alla legge 549/1995. Ai sensi dell’articolo 8 della legge 42/2009 sono esclusi dalla soppressione anche i trasferimenti in conto ammortamento mutui. I trasferimenti statali possibili sono il trasferimento statale perequativo a favore delle regioni con minore capacità fiscale (art. 119 comma 4 della Cost.) ed  i trasferimenti statali per interventi specifici a favore di determinate regioni per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni (art. 119 comma 5 della Cost.).

 

Spese

Sotto il profilo della classificazione delle spese e del sistema di finanziamento, il principio fondamentale rinvenibile negli articoli 8 e 9 della L. 42/2009, ripreso dagli articoli 14 e 15 del D. Lgs. 68/2011, è che per ciascuna tipologia di spese rilevante debba corrispondere uno specifico criterio di quantificazione delle spese, una specifica forma di finanziamento delle spese, ed un differente grado di garanzia nella copertura delle spese, assicurato dalla perequazione, in virtù della diversa importanza delle funzioni pubbliche svolte dalle Regioni. 


Il Dlgs. 68/2011 classifica così le tipologie di spese regionali (art. 14 c. 1):
a) spese LEP o spese per funzioni essenziali, relative ai livelli essenziali delle prestazioni. I LEP costituiscono il livello delle prestazioni, e corrispondentemente la soglia di spesa costituzionalmente necessaria, ad assicurare i diritti civili e sociali che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Il criterio di finanziamento per queste spese è il fabbisogno di spesa standard che, indipendentemente dalla spesa sostenuta in passato (spesa storica), e dalla capacità fiscale di ogni regione (entrate ottenibili applicando la medesima aliquota regionale al reddito imponibile o altra base imponibile), lo Stato deve finanziare integralmente (perequazione verticale integrale da Stato a Regioni);

b) spese non LEP o autonome, diverse da quelle per funzioni essenziali e per interventi speciali (spese per funzioni non LEP o autonome), per le quali non vi è alcun riferimento alla spesa storica come nella prima tipologia di spese, ma neanche ai fabbisogni di spesa standard, e quindi non vi è garanzia di finanziamento integrale. La spesa regionale dipende per questa tipologia dalla propria capacità fiscale, con l’attuazione di una perequazione (redistribuzione) che sposta risorse tra regioni (da quelle a più alta capacità fiscale a quelle con meno capacità fiscale) per avvicinarle alla media nazionale dei gettiti pro-capite, senza capovolgere la graduatoria iniziale delle risorse;  
c) spese finanziate con i contributi speciali dello Stato, con i finanziamenti dell’Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali (spese per interventi speciali).

Le funzioni regionali LEP o essenziali, in base all’art. 14 c. del D.lgs. 68/2011 sono la sanità, l’assistenza sociale, l’istruzione e il trasporto pubblico locale con riferimento alla spesa in conto capitale. 

Il finanziamento è assicurato da tributi e compartecipazioni ai tributi statali e dal fondo perequativo, nelle modalità definite dall’art. 15 del D.lgs. 68/2011 per ogni tipologia di spesa. Inizialmente il criterio di quantificazione delle spese è quello della spesa storica, cioè la spesa sostenuta dallo Stato o dalle regioni nelle funzioni, per poi convergere verso i fabbisogni di spesa standard (funzioni LEP essenziali) o verso la spesa derivante dalla propria capacità fiscale perequata (funzioni non LEP).

Particolare attenzione deve essere assicurata ai principi costituzionali di territorialità dei tributi compartecipati ex art. 119 Cost., alla certezza e stabilità del quadro normativo di finanziamento e alla programmabilità pluriennale dei bilanci regionali, consentendo anche, con l’evoluzione dinamica del gettito, di far fronte all’adeguamento dei fabbisogni di spesa.

La legge di bilancio 2023 (L. 197/2022) si è occupata della materia. Secondo la stessa l’attribuzione di ulteriori funzioni alle regioni in attuazione dell’art. 116 comma 3 Cost. è consentita subordinatamente alla determinazione dei relativi livelli essenziali delle prestazioni (LEP).

A questo fine, è disposta l’istituzione una Cabina di regia per la determinazione dei LEP, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri e composta dai Ministri competenti nelle materie LEP e dai Presidenti che rappresentano le regioni, le province e i comuni.

I LEP ed i corrispondenti costi e fabbisogni standard devono essere definiti entro un anno, cioè entro la fine del 2023, anche sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i Fabbisogni standard elaborate con l’ausilio di SOSE, Istat e Conferenza delle Regioni. Superato il termine citato è nominato un Commissario.

Per un approfondimento sui dati di spesa si veda la “Base dati finanziaria”.
 

Entrate

Sempre nell’ambito del processo di attuazione dell’autonomia differenziata, fondamentale importanza assume la scelta delle fonti di finanziamento. 

Come detto l’articolo 116 della Costituzione prevede che le maggiori competenze debbano essere attribuite nel rispetto dei principi dell’articolo 119 della stessa e pertanto secondo criteri che salvaguardino l’autonomia finanziaria delle regioni, con l’attribuzione di tributi propri o compartecipazioni a tributi statali maturati nel territorio regionale, tali da consentire l’integrale finanziamento delle funzioni trasferite.

Riguardo la scelta dei tributi nazionali da devolvere, sono stati analizzati i due tributi che si ritengono di possibile attribuzione, IRPEF e IVA, notando come il primo, per relativa stabilità di gettito anche nei periodi di crisi economica, sia quello più idoneo ad essere oggetto di compartecipazione regionale.
 

Dinamica dei gettiti delle principali imposte statali in Veneto

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Va definita, inoltre, la modalità tecnica di attribuzione: compartecipazione o riserva di aliquota. La compartecipazione è costituita da una quota del gettito del tributo statale (commisura ad una determinata aliquota) attribuita all’ente territoriale, mentre la riserva di aliquota è costituita da una parte dell’aliquota del tributo statale che viene attribuita (“riservata”) all’ente territoriale e calcolata sulla base imponibile del tributo. Quest’ultima risulterebbe preferibile in quanto implicherebbe una minore dipendenza delle risorse regionali da scelte autonome dello Stato: il gettito devoluto alla Regione con una riserva di aliquota è influenzato infatti solo da variazioni della base imponibile del tributo statale, mentre la compartecipazione al gettito subisce anche gli effetti di modifiche ad aliquote e detrazioni. Inoltre, nel caso di compartecipazione verrebbe meno ogni possibilità di manovra delle aliquote da parte della Regione, prerogativa invece fondamentale per far fronte a maggiori esigenze di spesa nell’ambito delle nuove ed importanti funzioni attribuite.

Per un approfondimento sui dati finanziari di entrata si veda la “Base dati finanziaria”.

Decalogo finanziario

Di seguito sono riepilogati gli ulteriori elementi che appare necessario considerare in materia finanziaria per l’attuazione dell’Autonomia differenziata:
  1. Contestualità temporale tra finanziamento e decorrenza dell'esercizio delle funzioni.
  2. Congruità quantitativa tra funzioni esercitate e finanziamento; in particolare quantificando la spesa storica senza considerare i possibili definanziamenti conseguenti a manovre di finanza pubblica.
  3. Copertura statale dei fabbisogni di spesa corrispondenti alla definizione di LEP “adeguati” da raggiungere in un periodo pluriennale, rispetto a quelli “vigenti”, indotti dalle attuali compatibilità di finanza pubblica.
  4. Contemperare la determinazione dei fabbisogni standard con il principio di territorialità dei tributi compartecipati ex art. 119 Cost. e con la programmabilità pluriennale dei bilanci regionali, consentendo anche, con l’evoluzione dinamica del gettito, di far fronte alle evoluzioni nel tempo dei fabbisogni di spesa.
  5. Aumento dell’attuale flessibilità fiscale potenziale in proporzione alla dimensione finanziaria delle funzioni aggiuntive.
  6. Assenza di vincoli di destinazione delle risorse attribuite.
  7. Libera destinazione dei risparmi di spesa fatta salva la garanzia dei LEP.
  8. Completa e contestuale compensazione da parte dello Stato degli effetti finanziari derivanti da eventuali norme fiscali nazionali, successive all’attribuzione dell’Autonomia differenziata, che riducono le risorse regionali compartecipate.
  9. Pieno riconoscimento della titolarità del gettito derivante dall’attività di controllo e recupero dell’evasione fiscale e dagli istituti di tax compliance deflativi del contenzioso, in relazione alle compartecipazioni al gettito o alle riserve di aliquote ai tributi erariali attribuite.
  10. Congruo finanziamento “a regime” degli investimenti associati all’esercizio delle funzioni aggiuntive.

Stima della spesa devolvibile al Veneto sulla base della spesa statale regionalizzata 2020 (al netto delle spese per interessi sul debito pubblico)

Le risorse di spesa storica da attribuire al Veneto, stimate sulla base della spesa statale regionalizzata, e nell’attesa come detto di una necessaria ritaratura in base alle micro-funzioni richieste effettivamente, ammontano, se si comprende l’istruzione, a 6.472 milioni (1.334 euro pro-capite). Al netto della spesa per istruzione, il totale del finanziamento si attesta invece a 3.236 milioni1.

[1] Con particolare riferimento alla devoluzione di ulteriori competenze in materia di sanità, si ravvisa la necessità di un maggior approfondimento sulle funzioni in capo attualmente allo Stato e sulle effettive necessità di risorse da devolvere alla Regione, anche considerando che la materia in oggetto è già di ampia competenza regionale.